驻京办依然在争议中存在或扩张，这不仅牵涉到中央集权体制的权力分配改革，也考验着政府的决策和执行能力

      坐落于北京后海前井胡同的一座仿古小院——山东省潍坊市政府驻京办，已经失去了往昔的繁华和喧闹。

　　5月17日下午，当本刊记者来到挂着“潍坊之家”招牌的潍坊市政府驻京办时，只见紧闭的大门落满了灰尘，上面贴着“内部装修”的字条。从门前经过的游客中，不时会有导游介绍：“这是全国第一家撤销的驻京办。”

　　在附近居住十几年的居民张大爷告诉记者，以前经常看见鲁字头车牌的小车穿梭于这条胡同之中，打听哪儿是“潍坊之家”。撤销后车辆少了，每天却多了不少来参观、拍照的游客。

　　据了解，根据2009年1月14日山东省潍坊市下发的《市政府驻外办事机构改革实施意见》，该市撤销了市政府驻北京、上海、深圳、海南、厦门、大连等11个办事(联络)机构。

　　《瞭望》新闻周刊调查发现，虽然潍坊市政府驻京办的撤销，引来坊间几乎一边倒的叫好声，但众多大大小小的驻京办，仍在争议中存在或扩张，并已融入到了古都北京的血脉里，最终命运走向还有不少悬念待解。

庞大的驻京办

　　5月2日，本刊记者联系采访多家驻京办，对方都以“话题太敏感”为由婉言拒绝，其中南方某省驻京办主任几乎用哀求的口气说：“驻京办那么多，你还是采访别人吧。现在是枪打出头鸟，少说话好。”

　　北京随处可见的地方驻京办，以前在市民印象中，是一个想买到正宗地方土特产或吃到地道地方菜的便捷通道。但如今，人们对它的认识却包含了更多微妙而复杂的情绪。

　　北京现有多少驻京办呢？据不完全统计，现在经国务院批准的由国务院机关事务管理局负责管理协调的副省级驻京办共52个。工作人员约8000人，其中机关约1300人，所属宾馆、饭店、招待所约6700人。

　　另外，各地市驻京联络处有520家左右，各县级办事处和企业自设驻京机构5000余家；如果加上各种协会、企业和大学的联络处，各种驻京机构超过1万家。

　　“驻京办是计划经济的产物，也是中央集权体制的必然结果。”北京大学政府管理学院博士生导师李成言教授接受本刊记者采访时认为，“由于当年交通、食宿条件差，地方官员进京后有诸多不便，驻京办应运而生，主要为地方官员的生活、会务需要服务，并兼具为地方争取资金物质铺路。”

　　随着市场经济的发展，驻京办功能也在悄然发生变化，主要承担收集信息、接待服务、招商引资三大主要职能。另外，还肩负劝返本地上访者、维护首都安定的职能，这是一项硬性的政治任务。

“整顿”似乎虚惊一场

　　最初设立驻京办有其合理性和必要性。但遗憾的是，近年来驻京办在履行职能的过程中，不少逐步异化为“跑部钱进”的阵地，成为某些地方官员来京拉关系、搞腐败、跑官要官的隐秘场所。

　　2005年7月25日，《瞭望》新闻周刊以《“驻京办”：地方第二行政中心？》一文，首次详细揭开了驻京办的腐败沉疴，引起中央高度重视。一贯低调行事的驻京办，也由此步入了普通民众视线。

　　“各省区市、地级市甚至县都在北京设立办事处，有的驻京办目的就是跑‘部’‘钱’进。”2006年1月，时任国家审计署审计长李金华在谈到对预算资金审计监督时指出，“这里有一个规范管理的问题，一些部委个别人决策决定一些重大项目的投资。”

　　在对驻京办的一片质疑声中，其每年大笔的财政支出去向，尤其受人关注。有关专家算了一笔账：“如果一个驻京办每年的经费保守地按100万元计算，所有驻京办每年需要的全部经费就在100亿元以上。”

　　“这些经费除驻京办工作人员工资、福利开支外，其中很多是支出‘公关’各部委所产生的费用，或是用于地方官员来京吃喝玩乐的开销。”南方某市驻京办一位工作人员向记者坦言，“由于财政管理上漏洞太多，驻京办主任对这些钱有绝对的支配权，花销起来很随意，有时候想不腐败都难。”

　　在一些震惊全国的腐败大案中，不少驻京办官员卷入其中。在此背景下，2006年1月5日，时任中共中央政治局常委、中央纪委书记吴官正在中央纪委第六次全会上明确指出，要“防止和解决一些地方和企业驻京办事机构存在的请客送礼等不正之风。”

　　2006年2月27日，国务院机关事务管理局召开廉政工作会议，各省驻京办负责人全部到会。会议决定，由中央纪委负责调研驻京办，将由国管局具体酝酿拿出驻京办的改革方案，方案首先涉及52家副省级以上政府办事处和大型国企驻京办事处的整顿与改革。

　　2006年8月底9月初，北京市发改委相关负责人开始走访各地市县驻京联络处。此前，整顿驻京办已被中央纪委和监察部列为2006年四大工作任务之一。

　　2006年11月17日，原国务委员兼国务院秘书长华建敏在国内公务接待工作会议上提出，要坚决清理和取消“小金库”，整顿和规范各地驻京办事机构，切实加强各部门所属中心的管理。

　　可时隔三年，驻京办改革方案尚存悬念。5月19日，记者打开国务院机关事务管理局官方网站，发现以前可随意登录的驻京办管理司页面，必须要填写户名和密码才能进入，意味着这个有关驻京办动态最权威的信息源头，只有“内部人士”才能看到。

　　为此不少人认为，过去的三年，应该是驻京办半个世纪以来最大的一次生存危机。但目前种种迹象表明，这种危机似乎已经远去。而中央出台4万亿经济刺激计划以来，驻京办比往常还活跃。

　　“近几年来罕有驻京办被撤。”山东省某市一位已退休的驻京办主任认为，“搞不动的东西总有其存在的合理性和规范性。”他对撤销驻京办的看法，在驻京办工作人员中极具代表性。

揭开利益“生态链”

　　“驻京办问题非常复杂，背后利益纠葛涉及到中央部委、各地方政府以及北京市等方方面面。”中国社会科学院新闻研究所尹韵公研究员对本刊记者说，“裁撤驻京办迄今无下文，主要是因为驻京办生存的深层土壤太肥沃。”

　　对资源配置权力过于集中的有关部委来说，“有些项目资金，在条件相当的情况下，给谁都可以。这个时候，就看哪个驻京办的能量大了。跑得勤和会暗箱运作的，就能获得蛋糕中最大的那块，其背后难免有权与钱的干预与运作。”湖南省某市一位驻京办主任告诉记者。

　　值得一提的是，驻京办对北京的房地产、旅游、餐饮等方面的发展影响很大。据可查到的《2003年北京工业统计年鉴》披露，各驻京办事处在拉动北京内需方面“发挥了重要作用”。

　　据不完全统计，各级政府驻京办的资产在2001年就超过了100亿元，仅2002年，这些驻京办在购房、建房的投资和日常经费开支就高达43亿元，平均每家482万元，比上一年分别增长了23.5%和21%。

　　国务院办公厅曾在1990年7月转发的一份驻京机构清理整顿通知中，明文规定：“各级政府的驻京办事机构一律不得经商办企业，已开办的企业要立即撤销。”可是，在北京市后来的几份文件中均对其产业经营默许，并设有“驻京联络处申请办理经营性实体(宾馆、饭店、餐馆等)”的一项服务。

　　据了解，北京市也曾一度停止了对新设驻京办事处的审批。但2003年4月1日起施行的《北京市经济委员会关于印发〈关于外地政府(企业)驻京办事机构的若干规定〉的通知》，对各地设立驻京办又表现出极大热情。

　　记者调查发现，在所有驻京办中，各大企业的驻京办最受北京欢迎，其次为各县市政府的，而对各省发改委等厅局设立的驻京办并不感兴趣。原因是“各省直属厅局在北京只是跑项目，没有投资相关产业。”

　　“对驻京办的整顿，关键是什么时候出台具体方案的问题。”南开大学博士生导师齐善鸿教授接受本刊记者采访时表示，“可以预见，因涉及面太广，利益纠葛错综复杂，来自各方面的阻力会很大。”

去向悬念未决

　　多位受访专家都认为，尽管驻京办存在不少问题，但因为利益纠葛太复杂，目前撤销是不现实的，为今之计，还是要健全体制，加强对驻京办的监督和管理，重新给驻京办以明确的功能定位。

　　“如果仅仅看到驻京办在搞腐败，就把板子全打到他们身上是有失公道的。”全国政协委员、中国民(私)营经济研究会会长保育钧认为，应该从中央与地方的关系上，从体制上剖析这一现象的深层次原因。

　　“如果各个部门都在各自的条条块块里分钱，对地方政府就会有很大的吸引力。”中国人民大学教授毛寿龙认为，从根本上说，驻京办之所以存在问题，并不是因为地方政府或者企业在北京设立了这些办事机构，而是因为各部委在相关项目审批程序的公开透明上存在问题。所以，治理的关键还是约束这些部门的权力，尤其是财政上的权力不要太大。

　　首都经贸大学公共管理系张智新副教授认为，驻京办中的腐败现象并非错在驻京办，而源于两个关键制度的缺失：一是中央和地方之间责权利的划分尚不明确、合理；二是中央各部委以及其他领导机关在权力运行上还存在机制不合理、监督不到位等问题，也缺乏对地方和企业“跑部钱进”进行预防、限制和规范的法律、法规。

　　“驻京办问题远非一撤了事那么简单。如果根本性问题没有解决，即使撤掉驻京办，它也会以各种形式长期隐性存在，与其让它半地下，不如让其公开来规范它。在中央集权体制下，需要有强力措施来达到资源分配均衡，涉钱涉物的分配和使用方向，要尽可能透明化和规范化。”尹韵公研究员表示。

　　“驻京办这样的机构，是旧体制遗留下来的病灶，而且随着时间的推移，越来越显得弊病重重。”中国人民大学政治学系张鸣教授认为，“目前这种权力和资源过分集中的体制不改变，驻京办就没办法真正消失。只有把这些不合理的体制因素改变了，驻京办才能从人们的视线里逐步消失。”

　　“在网络时代，已不需要在外地设立一个专门机构来联系工作。”齐善鸿教授认为，“驻京办撤销不太现实，但其定位与功能应尽快转型，更多地为普通老百姓服务。在市场经济条件下，方方面面利益繁杂各异，驻京办需要代表地方及百姓反映诉求、反映民情，这才是它真正应该发挥的重要功能。也就是说，驻京办的职能必须明确，不能从事的行为必须有相关规定给以禁止。”

　　看来，驻京办是转型还是撤销，去向悬念未决，它依然在争议中存在或扩张，这不仅牵涉到中央集权体制的权力分配改革，也考验着政府的决策和执行能力。