核心提示：国家明文规定，围海造地超过50公顷，必须由国务院审批。而江苏省海门市包场镇，却以修建中心渔港及配套道路工程为由，单方面终止与养殖户签订的15年承包合同，让500余公顷海域改变了实际用途，由海域养殖场变成了陆上荒滩，还让当地16家养殖户苦心经营7年多、价值几千万元的高涂养殖场变成一片废墟，使养殖户失去了赖以生存的收入来源。看着自己苦心经营近8年的滩涂养殖场干涸见底，江苏省海门市包场镇16家高涂蓄水养殖户欲哭无泪。
养殖户包下荒滩做养殖
按照8年前与包场镇水产技术推广服务站（下称水产站）签订的承包合同， 袁海林等16家养殖户有偿承包了位于包场镇辖区的500余公顷海滩，用以修建高涂蓄水海 域养殖场，承包期从2000年至2015年，距今还有7年多的合同期。
养殖户回忆道：“在他们承包之初的2000年，那里还是一片荒滩，无水、无电，生活、养殖环境极其艰苦，尽管在荒滩上养殖投资大、风险大，回报期还长，但我们为了响应政府的号召，还是满怀信心地积极参与了荒滩的开发。”
养殖户代表袁海林说：“经过几年的努力，养殖户们投入了自己的全部积蓄并贷款了1000多万元建造养殖场，并架好水电，近两年已经取得了良好的投资回报，生活条件也得到了较大的改善。“我们现在养虾每亩一年都能收入四、五千元，剩下这几年正是有收益的时间。”
养殖户老宋说：“正在大伙憧憬未来的好生活时，包场镇的一纸文件，让他们的美梦化成了泡影。“
政府修路断掉养鱼场水源
2006年11月，海门市围海建造东灶中心渔港及外围道路工程已得到省、市两级政府的审批，即将开工建设。包场镇政府通知养殖户，养殖区域属于围海建造渔港外围道路工程的范畴，所有养殖户应立即停止养殖。
看到这个通知，养殖户们如晴天霹雳。意味着养殖户们苦心经营了7年多的养殖渔场，在未来的8年内将毫无收成。
“我们还有上千万银行贷款没还，都指望着养殖场的收成。”一名养殖户说。
大伙跑到镇政府去论理，称合同还有8年期限，应按合同办事。
但一个姓尹的镇长却告诉他们，因为他们并没有取得海域使用证，合同无效。“我们和水产站签订的合同上明明写着他们有海域使用权证，每年都交纳海域使用金，并写着海域使用金超过50%由我们养殖户交纳，所以我们才投入大量的资金在里面，我们已经开发了8年都没有人通知我们的合同无效，现在市里面搞开发需用我们的养殖场就说协议无效，实在是太不讲理了”。听到这个消息养殖户气愤的告诉我们。宋鹏鸣在这个养殖区域开发有600多亩高涂养殖塘，也是十几户养殖户中面积比较大的养殖户之一，他告诉我们：“当初我们也是包场镇政府招商引进来的，曾受到海门市及包场镇领导的欢迎，投资之初海门市政府多次组织相关人员来我们这里参观学习，现在他们又说我们是非法用海，海门市是海域管理示范市，根据苏海域（2007）19号文件中强调，至2007年底确权发证率达100%，所以我们早已事实确权，百分百海域使用合法人。我们曾两次申请海域使用证，都没有结果，没有发放海域使用证不是我们的责任！”
气愤的养殖户们聚集起来，几次阻止了工程的施工，并将此事反映给海门市政府及上级主管单位。
政府专题会议未谈补偿标准
2007年9月17日下午，海门市政府专门就此事在包场镇政府会议室组织召开了一个专题会议。会议由副市长柏云冲召集，包场镇政府、市政府法制办、市海洋与渔业局及东灶中心渔港外围道路工程建设指挥部的有关负责人参加了会议，没有一个养殖户与会。
在听取有关单位的回报后，专题会议形成了几条决议，要求工程建设指挥部办公室在工程实施过程中要处理好高涂蓄水养殖的进排水问题，确保做到不影响当季养殖生产。并要求由包场镇政府和有关部门协调养殖户的情绪，摸清在工程实施范围内的养殖户情况，并于11月20日前拿出对养殖户的后续矗立方案，专题会议研究后实施。
专题会议决议还称，该海域海洋功能区域划属围海造地区，根据《中华人民共和国海域使用管理法》（下称《海域法》）第四条、《江苏省海域使用管理条例》（下称《海管条例》）第十九条、第三十一条的规定，市海洋行政主管部门无法办理该海域的养殖用海海域使用证。
养殖户认为，海门市政府没有他们养殖区域国家相关围海造地的审批手续，应该赔偿因为修路给养殖户无法养殖所造成的经济损失，并继续阻止工程施工。、
海门市海洋局：海域使用证自愿办理
2008年4月1日，海门市海洋局一负责海域管理的负责人告诉我们，省里面审批的就是渔港的外围道路，完全是按照审批进行施工，并没有对所涉及的养殖区域进行征用，关于包场镇养殖户所反映的海域使用证问题，“我们不强迫养殖户办理海域使用证，在自愿申请的前提下我们审核办理，我们已经对那个区域进行了重新规划要搞开发，新规划估计很快就会审批下来，所以包场镇养殖户的海域使用证申请现在也不受理。”
海域使用证又有多大用途呢？这位负责人透露，养殖户持有海域使用证由海门市进行补偿，而没有海域使用证属非法用海行为。我们了解到，这些问题也是养殖户和海门市政府存在争议的焦点之一，包场镇是一个欠发达乡镇，一下拿出这么多补偿款也有一定的难度；海们市中心渔港也是由农业部批准的一个公益性港口。
补偿方案遭养殖户质疑
2007年10月21日，包场镇政府给出了“关于高涂蓄水养殖户有关问题矗立的意见”，称将于2007年11月20日前，按照有关法律规定，参照相邻县市的做法，包括年代在内，制定相关补偿方案。
养殖户按政府的要求没有阻止施工，海门市和包场镇政府也终于在2008年3月28日拿出了补偿方案。方案根据海门市价格认证中心实地清点检验、计算评估的结果，给予养殖设施1267.77万元的补偿，并按合同未到年限测算，每亩补偿1500元，补偿总额为439.33万元。
但养殖户以实际收入大于补偿金额为由，认为政府的补偿标准不合理，要求政府按他们最近一年的收入为基数给予8倍的赔偿。海门市及包场镇政府拒绝了养殖户的要求。
“养殖户签订的协议是无效的，我们是出于以人为本才答应给予补偿，具体补偿多少正在协商。”包场镇尹镇长接受采访时还打了一个形象的比喻：政府好像是父母，养殖户好像是儿女，如果儿女要和父母分家，如果父母有钱就多给儿女点没有就少给点，父母给多少就是多少，哪有儿女和父母讲价还价的？
养殖户和水产站签订的协议是否有效呢？为此，我们找到了一份2000年12月7日的滩涂承包合同，签约单位发包方为（甲方），海门市包场镇水产技术推广服务站（镇政府的职能部门），承包方为（乙方）海门市汇丰海水养殖基地，合同里有这样的条款，“甲方同意把取得使用权的滩涂有偿提供给乙方……”，“甲方提供给乙方承包期限为十五年（2001年1月1日至2015年12月31日止）。”
北京京都律师事务所律师徐兴广告诉我们，这份合同表明两种可能，一是包场镇属下的水产技术推广服务站有这500公顷的滩涂海域使用权证，那么海门市政府以合同无效为由拒绝按照合同法赔偿养殖户的说法是不成立的 ；另一种可能是水产技术服务站确实没有海域使用权证，但以“已取得海域使用权”这一虚构事实，骗取养殖户签订了合同，给养殖户造成了不可挽回的损失其实已经触犯了法律。
按照《中华人民共和国合同法》第一百一十二条和一百一十三条规定，当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，在履行义务或者采取补救措施后，对方还有其他损失的，应当赔偿损失。当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益。
养殖户反映政府涉嫌违规围海造地
此外，养殖户还告诉我们，东灶中心渔港外围道路工程是在养殖场外围区域填海建造而成，道路建造后，养殖场将无法进水，曾经的海域便在不久后变成荒地。
据养殖户介绍，他们目前干涸的养殖场总面积超过500公顷。这就是说，海门市实际改变海域的用途面积，远不止海门市报告审批的49.37公顷。
有意思的，海门市报告审批的海域面积，正好在50公顷以下。按照《海域法》第十八条，填海五十公顷以上的项目用海，应当报国务院审批。
海门市打了一个擦边球
养殖户还透露，海门市打算将养殖场用于工业开发。我们现场看到，离养殖区不远处就是海门市的工业园区。
4月19日，海们市政府已经公告要征用他们的养殖场，将把整个养殖区域进行推平，施工招标工作也已结束。
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