私设“小金库”的行为究竟该如何定性是一大难点，因为目前我国法律上对此尚无明文规定

　　法律条文的分散在一定程度上削弱了法律对于“小金库”的惩治力度

　　要从根本上规范央企或国企的财务状况，还是应该对“一把手”权力进行制约和监督

　　国务院国资委近日发布了《加强中央企业有关业务管理防治“小金库”若干规定》和《关于加强中央企业特殊资金(资产)管理的通知》，要求中央企业要进一步完善内控制度，规范会计核算，强化审计监督。

　　据悉，这是国资委首次对央企“小金库”和特殊资金的管理提出规范要求。业内人士普遍认为，长期受到各方质疑的央企“小金库”和“特殊资金”问题将有望得以解决。

　　“赶工费”等资金存管理隐患

　　据了解，自2010年至2011年，国资委就组织开展了中央企业“小金库”专项治理工作，取得了明显成效。在治理过程中发现，部分中央企业，特别是一些基层子企业，在工程项目“赶工费”、绩效薪酬分配、代扣代缴手续费返还等方面规章制度不健全，存在管理隐患。

　　《加强中央企业有关业务管理防治“小金库”若干规定》正是从此而来，其中明确要求，中央企业及其各级子企业在合同金额之外取得的项目业主以“赶工费”等名义支付施工单位的各类奖励、补贴，是施工单位工程收入的组成部分。企业应当加强工程建设项目“赶工费”管理，统一纳入施工单位工程收入核算，不得以个人、其他单位名义单独留存或直接用于发放职工奖励、福利等。

　　过去，会议费用花多花少也缺乏确定数字。对此，规定强调，中央企业及其各级子企业应当本着提高效率、勤俭节约的原则，进一步强化各类会议费管理，完善各类会议申请、审批及报销程序，严格控制会议的规模、频次，压缩不必要的会议开支，规范会议报销单据、凭证管理，严禁虚构会议名目预存会议费或挪作他用。

　　而所谓特殊资金，是指包括职工互助基金，企业慈善基金会管理的资金，企业工会管理的资金，职工持股会管理的资金，企业代管的社会保险资金、企业年金、住房公积金等企业虽不拥有所有权但承担资金安全管理责任的资金。对这些资金，企业不具有所有权、或未纳入会计报表合并范围，但要承担管理责任，一旦出现损失将影响职工利益。

　　记者从国资委的工作人员那里了解到，国资委在对“小金库”的治理中发现，上述资金管理存在隐患，所以发文专门加强管理。因此，《关于加强中央企业特殊资金(资产)管理的通知》要求中央企业要对特殊资金的对外投资情况进行一次全面清查，定期对企业特殊资金开展内部审计或专项检查。

　　一家国资委直属中央企业办公室的工作人员告诉记者，无论对于“小金库”还是特殊资金而言，有了明确的规定是一件非常好的事情。

　　“总体而言，央企及其下属企业日常工作中涉及的资金金额都会比较大，如果没有明确的规定，很多资金容易处于管理的空白地带，基层子企业尤其如此。”这名工作人员说。

“小金库”成少数人敛财工具

　　事实上，不仅仅是央企，包括所有国企在内，“小金库”问题都是一个老生常谈的话题。

　　北京市海淀区人民检察院反贪局副局长罗猛告诉记者，“从实践来看，‘小金库’主要有两种形成途径，一种是在平时的工作和业务往来之中自然形成的，比如一笔业务做成之后收受回扣或者手续费之类的；还有一种是某些企业主动或有意识地去建立‘小金库’,比如一笔业务明面上签了30万元的合同，私底下的合同金额可能就只有25万元。”

　　“‘小金库’形成之后大体上都差不多，通常都由领导掌握，具有一定的公开性，也会进行一些管理包括记账，但仍属于‘灰色地带’。”罗猛说，正是由于“小金库”的管理不够公开透明，因此很容易出现问题。

　　检察院的工作人员对近年来相关案件进行统计和分析后发现，“小金库”成为少数人大肆敛财的惯用伎俩。“部分企业在长期管理和经营过程中，将部分经营收入和预算外资金逐步设为小金库，其性质属于国有资产，名义上主要用于发放职工福利、对外投资、计划外支出等。由于日常保管中的手续不健全，并且只有少数主管人员和经手人员知悉，具有较大的隐蔽性，很难被审计、纪检、司法机关发现，因此，‘小金库’极易诱发贪污、挪用、私分等职务犯罪行为。”

　　对于小金库的监督管理难点，罗猛认为，思想认识不到位是一个普遍问题。“一些领导干部认为搞‘小金库’是为了大家，又没有进自己的腰包。普通员工对‘小金库’也比较容易容忍。”

　　此外，领导权力过大也是“小金库”难以管理的一大原因。

　　“特别是当审计单位和企业有利益关系的时候，就很难监督‘小金库’。国企就像个小社会，是金字塔式的管理模式，而且‘一把手’大部分是由上级委派的，行政级别很高，在企业拥有绝对权力。如果缺乏内部民主，缺乏监督，或者是职工不敢监督，那么不自律的领导搞‘小金库’,贪腐问题就很容易发生。”中央党校教授林喆说。

　　海淀检察院的一位检察官认为，有的企业虽然也下功夫制定了许多切实可行的规章制度，但是遇到具体问题时总感到按照制度办事比较麻烦，因此在执行规章制度上随意性较大，甚至随意简化程序，有章不遵、有制不循；有的企业长期违规操作，私设小金库、账外账；有的企业对经营决策权、财产支配权、行政管理权监督不力，特别是对“一把手”几乎没监督，以致形成大权独揽的局面。

　　治理“小金库”法律存空白

　　据悉，规定共十条，要求中央企业坚持综合治理、纠建并举、注重预防的原则，进一步完善内控制度，规范会计核算，强化审计监督，建立和完善防治“小金库”的长效机制。

　　“由于‘小金库’的特殊性质，很多时候都是以批评教育警示为主。”罗猛认为，在治理小金库的过程中应该加强司法部门与行政部门的衔接。“司法部门在实践中发现了‘小金库’的苗头之后，就应该向工商、税务等部门及时报告及时调查，此外，目前，治理‘小金库’还应该加大党纪政纪的惩治力度。”

　　记者查阅相关条文法律发现，目前，对于“小金库”的相关法律规定仍然不够明确。

　　一名律师向《法制日报》记者举例说，有的小金库资金是来源于以假发票等非法票据骗取资金而设立的，这就违反了现行的税收征管法以及关于发票管理的规定；而虚列支出转出资金设立的“小金库”，则违反了会计法、预算法。因此，法律条文的分散在一定程度上削弱了法律对于“小金库”的惩治力度。

　　此外，从以往的案例来看，私设“小金库”的行为被发现后一般被当作违纪来追究。但也有人认为，私设“小金库”明明是一种不折不扣的腐败行为。因此，从法律上究竟该如何定性也是一大难点。

　　“不能笼统地说私设‘小金库’是违法行为，因为目前我国法律上对此尚无明文规定。我们只能说它违背了政纪党纪，是群体组织的‘离轨’行为。因此，以违纪来追究私设‘小金库’行为并无不当。虽然从原则意义上讲私设‘小金库’还不能列入腐败之列，但它带有‘白色腐败’性质。”林喆说。

　　正因为法律上存在模糊性，因此，对于此次国资委明确定义央企“小金库”，林喆认为积极意义非常显著。

　　“‘小金库’的出现都是钻法律规定的空子，千方百计地挪用资金。一旦明确定义了‘钱究竟应该怎么用’,也就等于铲除了小金库的生存土壤。”林喆认为，要从根本上规范央企或国企的财务状况，还是应该对央企或国企的领导尤其是“一把手”权力进行制约和监督。