办案检察官剖析海口市规划局腐败窝案，为治理工程建设领域突出问题提供标本

姚继韵被逮捕

张仕武受审

陈立奇受审

　　王小山被逮捕 

　　本刊编辑部点题　　 

　　规划审批是工程建设的一道必经关口，也是工程建设领域易发多发腐败的环节。海口市规划局腐败窝案的发生证明了这一点。　

　　8月19日，新华社发布了中共中央办公厅、国务院办公厅不久前印发的《关于开展工程建设领域突出问题专项治理工作的意见》。《意见》多处提到规划审批。“一些部门违法违规决策上马项目和审批规划”，是工程建设领域存在的突出问题之一。“进一步推进决策和规划管理工作公开透明，确保规划和项目审批依法实施”，是这次专项治理工作的主要任务之一。自查的重点部位和关键环节包括“项目决策、城乡规划审批、项目核准”。《意见》明确的监管重点之一是“着重加强控制性详细规划制定和实施监管，严格控制性详细规划的制定和修改程序”。今后深化体制改革、创新机制制度的方向之一是“制定控制性详细规划编制审批管理办法，规范自由裁量权行使”。《意见》提出，“坚决查处在工程项目规划、立项审批中因违反决策程序或决策失误而造成重大损失或恶劣影响的案件”。　

　　我们今天刊发的办案检察官对海口市规划局腐败窝案的剖析，也许可以让读者更直观地了解规划审批中存在的问题及其发生原因，为治理工程建设领域特别是规划审批环节的突出问题提供决策参考标本。 

　　7月16日，海南省海口市中级法院对该市规划局原副局长张仕武、姚继韵受贿案作出一审判决。至此，海口市规划局腐败窝案四名被告人均被法院定罪判刑，标志着这起震惊椰城的腐败窝案尘埃落定。但办案检察官的心情却不能平静，因为此案造成的社会影响，尤其是案件中反映出的一些问题，都远远超过了案件本身。　

　　是什么原因导致规划系统出现腐败窝案?如何防止规划审批中的职务犯罪?8月28日，记者采访了负责查办海口市规划局腐败窝案的办案检察官。 

　　1、一起腐败窝案四名班子成员落马　　 

　　去年春节刚过，海南省检察院在侦查中国建设银行海南省分行住房金融个人信贷部原总经理程某受贿案时，程某交代了收受海南金富源房地产开发有限公司贿赂的犯罪事实。这一线索让敏锐的办案检察官意识到，与房地产行业直接打交道的国土、规划等相关单位的人员，极有可能也存在受贿问题。　

　　为此，海南省检察院反贪局统一组织协调，调集全省反贪队伍的精兵强将展开调查。历经半年多的时间，成功侦破了四名涉案人员均为副处级领导干部的海口市规划局腐败窝案。这四人分别是海口市规划局原副局长陈立奇、姚继韵、张仕武，该局原总规划师王小山(相关个案本报曾作报道)。海口市规划局一名不愿透露姓名的中层干部不无感慨地说:“海口市规划局就像发生了一场大地震。”　

　　陈立奇案是由海南省检察院第一分院查办的，王小山案是由儋州市检察院查办的，姚继韵、张仕武案则是由海口市秀英区检察院查办的。今年4月30日，海南省第一中级法院以受贿罪判处陈立奇有期徒刑十一年，同日儋州市法院以受贿罪判处王小山有期徒刑十年;7月16日，海口市中级法院以受贿罪分别判处姚继韵、张仕武有期徒刑七年和十三年。　

　　法院经审理查明:陈立奇利用职务之便，先后收取11家单位所送财物共计130万元;王小山利用职务之便收受房地产开发商王德等33人送给的好处费人民币73.5万元、美金8000元;姚继韵多次受贿共计90.1万元;张仕武收受15家单位及个人的贿赂人民币255.5万元、美金5000元。 

　　2、制度成为摆设缺乏监督是主因 

　　四人都是规划系统的有功之臣，也都是专业人才，他们的相继落马让人们在感到震惊和痛心之余，不禁要问:是什么原因导致他们没有经受住金钱的诱惑，把权力当成为自己谋私的工具，最终陷入了犯罪的泥潭?　

　　吴善麟，儋州市检察院反贪局局长，是王小山案的办案检察官。他认为，海口市规划局之所以发生腐败窝案，根本原因是制度成了摆设，缺乏有效监督制约机制。“虽然规划系统各部门都有相关的制度及实施细则，但我们在办案过程中发现，海口市规划局制度不执行的情况十分突出，各部门的管理工作存在不少漏洞。另外，海口市规划局思想政治工作不到位，职业道德教育和干部作风建设流于形式，对领导干部的行为缺乏有效的监督制约。”他举例说，海口市复兴城存在业主擅自加建、改变用途、违章设计等违法行为，作为直接负责人的海口市规划局建筑科科长王小山，不但没有受到严肃处理，还被提拔为规划局党组成员、总规划师。　

　　“海口市规划局腐败窝案，暴露出该局各业务部门开展工作依据的制度存在一些明显漏洞，部门领导拥有较大的自由裁量权。”查办张仕武、姚继韵案的海口市秀英区检察院检察长韩学元分析说，如对已出让土地的规划，缺乏明确刚性的规定，为通过调整规划条件获取利益提供了可能。特别是城市规划工作严重滞后，造成工程项目审批的随意性较大，为权钱交易提供了空间。　

　　被查处的海口市规划局四名领导干部的反思也印证了韩学元的分析。“在审批工程项目中没有法定的技术规定作为参照依照，指标有弹性，很容易导致规划腐败。”他们坦言，虽然制度上对规划审批期限有明确规定，但过去各单位对退档审批的期限和次数没有明确规定。他们就利用退档、停止计时等方式将上报的项目退回，然后以各种理由压着不批，等着开发商送钱。　

　　海口市检察院办案检察官周力则认为，行政审批和许可的透明度不高，存在暗箱操作，使中间人和黑掮客浑水摸鱼，是导致海口市规划局腐败窝案发生的一个原因。据了解，在海口市规划局，审批程序是行政地位高的人说了算，以前许多项目报到主管副局长那里后就压住了，下面的人谁也不敢去催。正是由于没有建立起完善的监督制约机制，使得暗箱操作和腐败行为有机可乘。　

　　“规划系统存在的‘潜规则’和打击惩处力度不够，使一些人心存侥幸，也是原因之一。”这是参与办理此案的海南省检察院检察员刘亚铭的观点。他们在办案时发现，房地产开发商们普遍认为，在项目报建工作中存在“不送不批，送了乱批”的现象，因此将行贿数额列入房地产开发成本已成为房地产行业的“潜规则”。可以说，规划系统腐败窝案反映出“行业性腐败”的特征，房地产开发的诸多环节存在着权力寻租和官商勾结，房地产的产业链有多长，权钱交易过程就有多长。另外，由于对规划乃至城建系统职务犯罪打击力度还不够，目前被发现和查处的只是一小部分，使有些人抱有侥幸心理，以致问题越积越多。 

　　3、检察院调查报告促成海南省政府规范性文件出台 

　　针对海口市规划局腐败窝案暴露出的问题，海南省检察院在对去年以来查办的全省城市建设规划领域职务犯罪案件进行调查的基础上，今年初向海南省政府送交了一份《海南省城市建设领域贪污贿赂职务犯罪情况的调查报告》，引起了海南省政府领导的高度重视。　

　　按照省领导的批示及省政府办公厅的要求，结合省检察院调查报告提出的对策建议，海南省法制办牵头相关单位，研究制定了在城乡规划综合调控中防止审批腐败、加强城市规划管理的具体规定和相应措施。4月12日，海南省政府下发《关于进一步加强和改进城乡规划管理工作的通知》，要求全省城建规划部门认真贯彻落实。　

　　该《通知》从详细规划编制工作，实现控制性详细规划全覆盖;积极规范城乡规划管理程序，提高规划审批效率;加强反腐倡廉工作，坚决查处违法违纪行为，一旦发现有违法违纪行为的将移送纪检监察、检察等部门追究违法违纪责任等10个方面，规范了城建、国土、规划部门工作人员的行为。　

　　文件下发后，在全省城建领域引起积极反响。5月20日，海口市政府召开新闻发布会，发布海口市规划局将通过6个方面的环节“设计”，全力缩短规划审批流程，把13项审批事项调整合并为4项，优化审批流程，提高规划审批效能，审批时限也由20天缩短至9天。三亚市规定凡是3000万元以上的项目报建，必须由三亚市纪委监察局监督审批。　

　　海南房地产开发商们对省政府加强和改进城乡规划管理工作文件的出台表示欢迎。他们高兴地说:“这个文件不但规范了国土、规划部门人员的行为，还实行阳光审批，我们再也不用为工程项目报建审批久拖不决不得不托关系走后门而发愁了。” 

　　4、办案检察官六点建议助推规划审批权阳光运行 

　　办案检察官告诉记者，海口市规划局腐败窝案曝光后，引起了中央高层的关注，中央纪委、监察部会同住房和城乡建设部组成调研组，开展了专题调研。形成的调研报告认为，在市场经济条件下，在城市大规模建设的今天，城市规划部门，特别是部门领导，都可能面对多种诱惑，如果放松警惕，丧失起码的防腐意识，就会导致违规乃至犯罪行为发生。这方面，海口市规划局就是一个典型例子。　

　　如何防止规划系统再出现大面积的官员腐败现象?办案检察官提出了六点建议:　

　　———强化思想政治工作。发现领导干部有犯错误的苗头迹象，就要通过诫勉谈话、巡视等形式及时进行教育提醒。　

　　———规范权力运行。规划部门要严格遵循“先规划后建设”的法律原则，积极推进控制性详细规划编制，必须以地方人大立法通过的控制性详细规划为依据。只有这样才能制约和限定行政审批人员的自由裁量权。　

　　———加强制度建设。各级政府要最大限度实现行政许可审批条件、依据标准化和法定化，减少行政许可中审批无标准或随意性，减少和杜绝审批人员利用拖延办事时间来收受贿赂的机会。同时要加强对制度执行情况的督促检查，尤其要加大查处违反制度行为的力度。　

　　———政务公开，阳光审批。规划系统各部门要加大信息公开力度，及时将每个审批项目的审批权限、条件、标准、程序、时限等在政务中心审批系统或中心网站上公开。规划系统各部门之间也应加强沟通和协作，建立联动机制，促进资源共享和资源整合。　

　　———强化监督。建立规划系统各部门内部权力制约监督的有效机制，特别是健全对重要业务环节的监督制约机制。加强项目审批后的管理监督，发现问题应及时纠正，不能只是罚款了事，可以引入社会监督和新闻舆论监督机制。　

　　———加大打击力度，实行领导责任倒查追究制。对于相关单位和纪检监察部门来说，选拔任用干部和处理干部违纪问题，一定要做到选人要准、用人失察要追究。建议地方党委对发生职务犯罪窝案、串案的单位，实行责任倒查追究制，追查主要领导的责任。检察机关要加大查办案件力度，打消一些人的侥幸心理。另外，对影响恶劣的行贿人要坚决予以惩治。