户口登记乱象，影响社会管理效率，危害社会诚信体系——
用法律堵住户口漏洞

2010年全国人口普查，北京市人口普查员入户调查。 人民图片

    户口登记工作，需要公安机关严格依法管理，也需要我们每个人依法履行出生、死亡、变更、迁移等户口登记义务，立法部门也应进一步制定针对不履行户口登记义务的个人和不依法履职的管理部门相应的罚则，以切实有效地督促户口管理的规范化。

    1. 户口之乱象

    ●户口空挂、死亡未销户、人户分离、一人多户、出生未落户、户口登记项目不准确、不齐全等现象普遍存在于户籍管理工作中

    前不久有这样一则消息：目前在武汉地区高校或人才服务机构超期空挂户口、档案的大学毕业生，累计超过10万。毕业生户口空挂，折射出的户口管理问题，再次成为人们热议的话题。

    据了解，第六次全国人口普查期间，太原警方通过入户调查，共发现1.69万人已死亡，而其家属却并未申请销户。而按现行的《户口登记条例》规定：居民死亡后，家属须在30天内，持户口簿、身份证、死亡医学证明等到户口所在地派出所办理死亡注销户口手续。

    像这种户口空挂、死亡未销户的现象在现实生活中屡见不鲜。与此同时，人户分离、一人多户、出生未落户、户口登记项目不准确、不齐全等现象，也普遍存在于户口管理工作中。

    “人户分离是人口流动但户籍不变动造成的，人户分离越严重，管理部门掌握到的户籍信息在社会管理中能够发挥的作用越小。”据中国人民公安大学治安系教授谢川豫介绍，截至2009年底，北京市的户籍人口是1245.8万，但是，由于人户分离情况的大量存在，这个数字既不能代表也并不接近在北京的常住人口，如果北京市的道路规划、水电供应等公共服务体系都按照1245.8万人口来设计，显然是不科学的。人户分离情况为人口动态信息掌控提出了一个难题，目前政府相关部门也正在努力解决这个难题。

    除了影响整个社会管理工作的效率和质量，户籍乱象还危害社会的诚信体系。比如一人多户，就等于一人有多种身份，有多种身份的人往往在做生意、结婚、出国时使用不同的身份欺骗他人、欺骗社会，使社会的诚信体系受到破坏。义务人故意不注销死者户口的行为通常是为了骗取社保、补贴或其他利益，也是不诚信的行为。

 2. 乱象之根源

    ●1958年1月9日起施行的《户口登记条例》已远远落后于经济社会发展的现实，同时对不履行义务也缺乏罚则

    尽管《户口登记条例》规定了死亡要注销户口，但对于不按照规定及时办理注销手续的，条例并没有明确的惩处规定。因此，由于缺乏法律依据，如果家属不主动申请销户，警方即便发现了也不能强制其销户。

    在剖析户口登记乱象的根源时，谢川豫认为，未依法履行户口登记义务，很大程度上是由于现行立法对公民及相关管理部门不依法履行户口登记义务时应承担什么责任的规定不够明确。

    谢川豫进一步解释说，现行《户口登记条例》第2条将户口登记设定为公民应当履行的义务，第20条也规定了如果不履行义务将追究其治安或刑事责任，但该法未明确规定具体的处罚种类和幅度。1986年通过的《治安管理处罚条例》第29条设定了对公民不依法履行户口登记义务的治安管理处罚，但2005年通过的《治安管理处罚法》又取消了这一规定；而在我国刑法中，一直没有对不履行户口登记义务的刑事处罚规定。因而，在我国现行法律中，并没有对不依法履行户口登记义务的治安或刑事处罚规定。

    此外，造成户口登记乱象的背后，还有一些社会综合原因。《户口登记条例》将公安机关设定为户口登记机关，户口登记便是公安机关的职责所在。但在实践中，有的地方存在公安机关将户口登记演变为户口审批的情况，尤其是我国实行计划生育政策之后，许多地方政府要求公安机关在户口登记时先审查计划生育情况，对未按计划出生的孩子不予登记户口，从而产生了不少“黑户口”。虽然自1975年开始，公安部就曾先后以发布内部通告或简报的形式，一再强调各地公安机关不得采取不给未按计划出生的孩子上户口的做法，但由于种种原因，公安机关不给未按计划出生的孩子上户口的做法始终存在。

 3. 治本靠立法

    ●立法不是要禁锢人们的行动自由，妨碍人口流动，相反，应该有利于人口流动，实行简便、便民的政策

    我国目前有关户籍管理的立法《户口登记条例》形成于计划经济时期，其理念、制度与措施都远不适应当前市场经济发展的要求，无法有效地掌控个人信息。比如，当前行政执法中面临的罚款执行难、执行不了等，都是户籍管理缺失的并发症。所以，按照市场经济发展的要求，总结各地户籍改革经验，及时修改完善有关法律，具有现实紧迫性。

    “解决户口登记乱象，必须修改完善相关法律法规。”谢川豫也认为，目前我国尚没有一部统一的户籍法，《国籍法》、《居民身份证法》、《户口登记条例》、《临时居民身份证管理办法》、《办理户口、居民身份证工作规范》等几部法律法规都涉及户籍问题。但是，随着经济社会的发展，旧的户籍管理制度带来的负面效应日益显现。

    对于户籍管理立法的中心任务，清华大学法学院教授、博士生导师余凌云认为，行政管理的基础在于获取信息，充分的信息是良好行政的关键。整个户籍立法的中心任务应该是掌控个人信息，以便为行政管理、决策提供基础。

    “户籍立法不是要禁锢人们的行动自由，妨碍人口流动，相反，应该有利于人口流动，实行简便、便民的政策。”谈及户籍管理立法的目标，余凌云认为，必须有效控制人口信息，并保证及时更新、同步更新，要引入电子政务、网络管理等高科技手段，并逐步使之成为建立个人信用制度、诸多行政管理信息交汇共享的基础与平台。

    “户籍管理立法可以解决户籍登记、变更等事项的技术操作规范，但我国的户籍管理制度不是通过一部法律就可以改变的，制度的改革需要和社会发展相适应。”谢川豫认为，虽然一时半会难以出台统一的《户籍法》，但对现行《户口登记条例》进行修改完善，以解决户口登记乱象，还是比较容易操作的。

延伸阅读：国外户籍制度特点

    从各国颁布的民事人口登记法规来看，户籍管理法规较完备，法制化程度较高，主要有以下几个特点：

    1.户籍登记内容具体，详尽全面

    国外民事登记的主要内容有：出生、死亡、婴儿死亡、迁出、迁入、结婚、离婚、认领、收养、失踪等项。依法注册上述内容，既具有保障公民合法权利的效力，又可作为各种民事诉讼案件的法律依据。

    2.户籍管理体制健全，管理主体分工明确

    作为国家基层基础的一项社会管理制度，民事、人事、人口登记管理制度，与政府部门的工作密切相关。多数国家由内务、司法部门主管，少数国家划归卫生、统计部门管理，也有一些国家是其他部门分管。

    3.证书签发程序透明，有条不紊

    签发民事证书主要是为了适应公证公民身份的需要，比如《出生证书》的签发：一是依法确认出生、死亡之事实；二是证明公民出生日期，为确认就业年龄、禁用童工的限制，为选举权、兵役义务、法定行为能力与责任能力的界定提供依据；三是证明出生地点，便于司法管辖、护照签发、移出移入及确定公民身份。

    4.迁移制度管理宽松，迁移自主

    世界上实行迁移统计的70多个国家对迁移人口的注册登记大都实行“事后迁移”制度。这些国家公民迁移不受人为因素的影响，只要是有居住条件的迁入者，随时可向所在地人口管理部门申报常住人口。对待外来人口，多数国家规定，凡在现住地居留住6个月的，当地户口管理部门即可作为常住人口登记。

    ——据陈成文、孙中民《二元还是一元：中国户籍制度改革的模式选择——国际经验及其启示》一文整理